Das Projekt Einheitsgemeinde
Der Schul- und der Gemeinderat Sankt Margrethen informieren über Gutachten und Antrag über die Bildung der Einheitsgemeinde.
1. Das Wichtigste in Kürze: Um was geht es?
Der Schulrat und der Gemeinderat haben im Frühsommer 2018 ein gemeinsames Projektteam eingesetzt mit dem Auftrag, die Bildung einer Einheitsgemeinde St. Margrethen zu prüfen und deren zweckmässige Ausgestaltung aufzuzeigen. In November 2018 legte das Projektteam die Grobkonzeption für die Bildung einer für St. Margrethen massgeschneiderten Einheitsgemeinde vor.
Der Gemeinderat der Einheitsgemeinde soll weiterhin über sieben Ratsmitglieder verfügen. Der Schulratspräsident soll von Amtes wegen Mitglied des Gemeinderats sein und von der Bürgerschaft separat gewählt werden. Der Schulrat soll von sieben auf fünf Mitglieder reduziert werden. Aufgrund der Bedeutung soll er weiterhin ‘Schulrat’ heissen und vom Volk gewählt werden. In seine Verantwortung fallen weiterhin alle schulstrategischen und pädagogischen Fragen. Diese gewählte «klassische» Variante wird in den meisten bestehenden Einheitsgemeinden im Kanton St. Gallen angewendet.
Parallel dazu werden die bestehende Kommissionslandschaft sowie die Organisations- und die Führungsstruktur der Gemeindeverwaltung gestrafft, neu gebündelt und auf die künftigen Aufgaben ausgerichtet.
Schulrat und Gemeinderat sind von den Vorteilen der Einheitsgemeinde, die in 55 von 77 St. Galler Gemeinden bereits umgesetzt ist, überzeugt. Sie vereinfacht eine ganzheitliche Gemeindeentwicklungspolitik. Sie stellt eine integrale Investitions- und Finanzplanung sicher und erlaubt die Ausschöpfung von betrieblichen Synergien. Dies gilt ins- besondere für die vielfältigen Querschnittsthemen im Bereich Familie und Gesellschaft wie Frühförderung, Jugendarbeit oder Integration.
Die Welt ändert sich permanent und von Zeit zu Zeit müssen sich alle Organisationen die Frage stellen, ob ihre Strukturen und Prozesse, die in der Vergangenheit geformt wurden, noch geeignet sind, die Herausforderungen von morgen zu meistern. Schulrat und Gemeinderat haben dies getan und stellen der Bürgerschaft den begründeten Antrag, den Weg zur Einheitsgemeinde fortzusetzen.
2 Einheitsgemeinde
2.1 Was ist eine Einheitsgemeinde?
Die Einheitsgemeinde vereint die Schulgemeinde mit der Politischen Gemeinde unter einem Dach. Neben dem Gemeinde- und dem Schulrat gibt es nur noch eine Geschäftsprüfungskommission und eine Bürgerversammlung. Das Modell Einheitsgemeinde kann so ausgestaltet werden, dass die Kompetenzen weitgehend gleichbleiben, d.h. dem Schulrat obliegt weiterhin die strategische und der Schulleitung die operative Führung der Schule. Diese Ausgestaltung soll in St. Margrethen umgesetzt werden.
2.2 Bildung durch Inkorporationsvereinbarung
Schulgemeinde und Politische Gemeinde beschliessen über die Bildung einer Einheitsgemeinde mit einer Inkorporationsvereinbarung, wodurch die Politische Gemeinde Rechtsnachfolgerin der Schulgemeinde wird. Während die Schulbürgerinnen und Schulbürger an der Urne über die Inkorporationsvereinbarung abstimmen, untersteht diese in der Politischen Gemeinde dem fakultativen Referendum.
2.3 Kantonale und regionale Entwicklung
Bis 1997 existierten erst drei Einheitsgemeinden im Kanton St. Gallen, nämlich St. Gallen, Wil und Uzwil. Seit Beginn der neuen Legislaturperiode 2017-20 bestehen bereits 55 Einheitsgemeinden (von 77 politischen Gemeinden). Bestanden Ende 2008 noch 110 Schulgemeinden, reduzierte sich diese Zahl per 01.01.2018 auf 36 eigenständige Schulgemeinden.
Im Wahlkreis Rheintal sind folgende Gemeinden Einheitsgemeinden: Diepoldsau, Rheineck, Rüthi und Widnau. Au- Heerbrugg und Berneck befinden sich im Prozess zur Bildung einer Einheitsgemeinde, Marbach hat am 25.11.2018 im Grundsatz eine Gemeindevereinigung Rebstein-Marbach mit gleichzeitiger Inkorporation der Schulgemeinden abgelehnt.
Die Erfahrungen länger bestehender Einheitsgemeinden zeigen, dass durch die Zusammenführung der politischen Gemeinde und der Schulgemeinde keine Kosten gespart werden können. Die Vorgaben und Rahmenbedingungen im Bildungswesen werden grösstenteils durch den Kanton definiert. Ein Grossteil des Bildungsbudgets ist gebunden.
2.4 Organisationsmodelle Einheitsgemeinde
Das Gemeindegesetz gibt im Wesentlichen drei Organisationsmodelle für Einheitsgemeinden vor:
a) Die Bürgerschaft wählt das Schulratspräsidium und den Schulrat. Der Schulratspräsident/die Schulratspräsidentin wird analog dem Gemeindepräsidium separat durch das Volk gewählt.
b) Der Gemeinderat ernennt den Schulrat, wobei ein Gemeinderatsmitglied im Schulrat Einsitz hat. Der Schulrat konstituiert sich selber oder der Gemeinderat ernennt das Präsidium;
c) Die Schule wird vom Gemeinderat (wobei der Rat ein ressortverantwortliches Mitglied bezeichnen kann) und einer Schulleitung (Rektor, Schuldirektor, Schulleiter) geführt.
Für St. Margrethen wird das in lit. a) beschriebene Modell vorgeschlagen.
2.5 Förderung durch Kanton
Der Kanton fördert die Inkorporation von Schulgemeinden mit Projektbeiträgen von maximal 50 Prozent der entstandenen notwendigen und angemessenen Kosten für Projektführung, Beratung sowie Durchführung von Abstimmungen. Aufgrund der Finanzkraft von St. Margrethen beteiligt er sich mit 50 Prozent an den genannten Kosten.
3. IST-Situation und Zielsetzungen
Heute sind die Schulgemeinde und die Politische Gemeinde autonom. Beide verfügen über die gesetzlich vorgeschriebenen Organe (Bürgerversammlung, Rat, Geschäftsprüfungskommission) und eigenständige Verwaltungen. Eine Zusammenarbeit besteht auf freiwilliger Basis.
Seit einigen Jahren arbeiten die Politische Gemeinde und die Schulgemeinde auf verschiedenen Ebenen erfolgreich zusammen, namentlich in den Bereichen Präsidium, Finanzen und Energieeffizienz. Die Schnittmengen der Aufgabengebiete sind jedoch wesentlich grösser. Zudem sind diese in der jüngeren Vergangenheit stetig gewachsen und haben an Komplexität gewonnen. Zu den gemeinsamen Themenfeldern gehören familien- und schulergänzende Kinderbetreuung, Frühförderung, Jugend- und Schulsozialarbeit, Integrationsförderung, Schulwegsicherheit, aber auch Unterhalt der öffentlichen Gebäude und eine vorausschauende und sorgfältige Finanzplanung über die gesamte Gemeinde. Nicht zu vergessen ist natürlich die Standortentwicklung, die durch beide Korporationen wesentlich beeinflusst wird.
3.1 Ziele der Einheitsgemeinde
Schul- und Gemeinderat haben die folgenden Zielsetzungen einer Einheitsgemeinde formuliert:
Ganzheitlichkeit in der strategischen Führung der Gemeinde St. Margrethen (Finanzen, Investitionen, Standortentwicklung etc.);
Beibehalten der Autonomie der Schule in schulstrategischen und pädagogischen Fragen;
Organisatorische Sicherung der Entwicklungsprozesse zwischen Politischer Gemeinde und Schulgemeinde (Finanz- und Investitionspläne werden institutionalisiert / Raum- und Zonenplanung)
Nutzen von Synergien (Liegenschaften, Beschaffung, Verwaltung etc.);
Optimierung und Effizienzsteigerung von Strukturen, Prozessen und Abläufen;
Unabhängig von der Bildung einer Einheitsgemeinde sollen Organisationsanpassungen in der Politischen Gemeinde wahrgenommen werden können, der Zeitpunkt mit diesem Prozess jedoch günstig.
Was ändert sich mit einer Einheitsgemeinde
Die Inkorporation der Schulgemeinde in die Politische Gemeinde St. Margrethen soll – wie in bisherigen Einheitsgemeinden auch – zu Struktur- und Prozessvereinfachungen führen, Synergien nutzen und Doppelspurigkeiten eliminieren.
Das Organigramm im Anhang widerspiegelt den anzustrebenden SOLL-Zustand, der mit Beginn der neuen Legislaturperiode 2021-2024 erreicht werden soll. Die nachstehenden Ausführungen und Erläuterungen nehmen immer Bezug auf dieses Organigramm.
4.1 Straffung in der Organisation der Räte und weniger Mandatsträger
Schulrat und Gemeinderat sind der einhelligen Meinung, dass aus den möglichen Organisationsmodellen, welche das Gemeindegesetz vorsieht, die für St. Margrethen passendste Variante gewählt werden soll. Konkret bedeutet dies, dass der Gemeinderat weiterhin über 7 Mitglieder verfügen soll, in dem der Schulratspräsident/die Schulratspräsidentin von Amtes wegen Mitglied ist und ebenfalls separat gewählt wird.
Durch die Nutzung von Synergien (Liegenschaften, Beschaffung und Verwaltung) kann der Schulrat von 7 auf 5 Mitglieder reduziert werden. Aufgrund der Bedeutung soll er hingegen weiterhin ‘Schulrat’ heissen und vom Volk gewählt werden. Diese gewählte «klassische» Variante wird in den meisten bestehenden Einheitsgemeinden im Kanton St. Gallen angewendet.
Mit der Bildung einer Einheitsgemeinde fällt auch die Geschäftsprüfungskommission der Schulgemeinde weg. Damit reduziert sich die Anzahl Mandatsträger von heute 24 auf 17 Personen.
4.2 Reduktion von Kommissionen
In Bezug auf die Vereinfachung der Strukturen und Prozesse besteht insbesondere Potenzial bei der Politischen Gemeinde, welche über eine sehr breite Organisations- und Führungsstruktur verfügt.
Die Kommissionslandschaft in der Einheitsgemeinde wird deutlich reduziert. Gemäss aktueller Organisation bzw. Konstituierungsliste existieren heute 14 vorberatende Kommissionen (ohne Beauftragte für Kassakontrollen, Gemeindeführungsstab, Gantaufsicht und Wahlbüro). Diese werden reduziert auf 10 Kommissionen. Die Baukommission, die Technische Betriebskommission, die Heimkommission und die Feuerschutzkommission bleiben in der neuen Organisation unverändert bestehen. In einer neuen Infrastrukturkommission werden die Sportplatz-, die Strandbad- und die Friedhofkommission sowie die Energiekommission zusammengefasst. Ausserdem ist diese zuständig für das im Gemeindeeigentum befindliche Immobilienportfolio. In der neuen Kommission Familie und Gesellschaft werden die Integrationskommission und die Kommission für Jugendfragen integriert. Diese Kommission berät die von der neu zu schaffenden Teilzeitstelle für Gesellschaftsfragen aufbereiteten Geschäfte. Das Präsidium dieser Kommission wird durch das Schulratspräsidium bekleidet.
Die Kommissionslandschaft in der Schule kann ebenfalls noch konzentriert werden. In einer Pilotphase wird aktuell die Zusammenlegung der Pädagogischen Kommission und der Personalentwicklungskommission geprüft. Zudem entfällt die Infrastrukturkommission, deren Aufgaben durch die neue «Infrastrukturkommission» gesamtheitlich wahrgenommen werden.
4.3 Anpassungen in der Verwaltung und Führungsstruktur
Die Führungsspanne des Gemeindepräsidenten beinhaltet in Zukunft nicht mehr zehn Abteilungen, sondern neu sechs Bereiche. Mit der Konzentration der Kommissionslandschaft und der geplanten Bereichsbildung werden die organisatorischen Voraussetzungen geschaffen, dass sich der Gemeinderat auf seine wichtigen strategischen Aufgaben konzentrieren kann. Heute werden die Jugendarbeit und das Strandbad von Gemeinderäten operativ geführt. Dies wird in Zukunft nicht mehr der Fall sein.
Der Bereich Schule wird vom Schulratspräsidium geführt, die Organisationsstruktur bleibt weitgehend identisch, die Führungsspanne umfasst weiterhin das Sekretariat und die drei Schulkreise und zusätzlich die Teilzeitstelle Gesellschaftsfragen. Das Pensum des Schulratspräsidiums für die Führung der Schule und der neuen Abteilung Gesellschaftsfragen verbleibt unverändert bei 50%.
Der Bereich Bauten und Infrastrukturen wird erweitert mit einer Abteilung Liegenschaftsverwaltung / Hauswartung, die für alle Bauten und Anlagen der Gemeinde und Schule zuständig ist. Die Hauswarte und das Reinigungspersonal werden einem Liegenschaftsverwalter unterstellt. Nicht mehr jede Anlage wird einen allein zuständigen Hauswart haben. Der Bereich Finanzen umfasst neu die Abteilungen Buchhaltung, Steueramt und Betreibungsamt. Der Bereich Stab/Recht wird ergänzt mit dem Grundbuchamt und dem Sekretariat Gemeindepräsidium. Das Sozialamt wird als Bereich belassen. Mittelfristig denkbar wäre auch eine Integration in den Bereich Finanzen oder den Bereich Stab/Recht. Die Bereiche Technische Betriebe und das Alters- und Pflegeheim Fahr erfahren keine Veränderungen.
Dem Schulratspräsidium wird eine neue Abteilung Gesellschaftsfragen angegliedert und unter dessen operative Leitung gestellt. Eine neu zu schaffende Teilzeitstelle Gesellschaftsfragen soll sich den Themen Frühförderung, Schulsozialarbeit, Jugendarbeit und Familienzentrum/Kinderbetreuung und Integration gezielter annehmen können. So können die Synergien mit der Schule und die Schnittstellen zur Bildung genutzt werden. Zentrale Anlaufstelle für die Gesellschaftsthemen wird das Familien- und Begegnungszentrum im Bahnhof sein.
4.3.1 Stellenbedarf – Begegnung an die komplexen Anforderungen
Zusätzlicher Stellenbedarf entsteht in den Bereichen Liegenschaftsverwaltung und Gesellschaftsfragen.
Die Liegenschaftsverwaltung und die Hauswartungen sollen zusammengeführt und unter eine gemeinsame Leitung mit einem Pensum im Umfang von ca. 50 % gestellt werden. Die neue Abteilung wird verantwortlich sein für alle kommunalen Bauten, den Sportplatz, den Friedhof und das Strandbad/Camping.
Die Vorteile und Chancen einer gemeinsamen Liegenschaftsverwaltung sind folgende:
Einheitliche Regelung für alle Gebäude gleich;
Lebenszyklus kann über alle Gebäude einheitlich erstellt und gegenseitig abgestimmt werden
(Gebäudeaufnahmen / Renovationszyklen);
Bei der Budgetierung können die Aufgaben besser koordiniert werden;
Der Unterhalt wird bei allen Gebäuden gleichermassen sichergestellt;
Es liegt ein definierter Ausbaustandard vor;
Optimierung Maschinenpark und zentraler Einkauf;
Koordinierte Arbeitsausführung über alle Gebäude hinweg;
Optimale Einsatzplanung dank Arbeitsteilungen;
Effizienzsteigerung / keine ‘Milizaufgabe’ im Schulrat
Bildung einer Leitung Liegenschaftsverwaltung und eines Hauswartpools.
Der Stellenumfang der Teilzeitstelle für Gesellschaftsfragen liegt bei 50%. Dieser Ausbau ist jedoch unabhängig vom Projekt Einheitsgemeinde angezeigt. Wir leben heute in einer Welt mit vielfältigen Lebensarchitekturen und Familienstrukturen, die auch höhere Anforderungen an unsere Gesellschaft stellen. Traditionelle Lebensphasen und Rollenbilder verschwinden und die Arbeitswelt verändert sich. Flexible Arbeitsmodelle, Selbstverwirklichung und die Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben werden immer entscheidender. In dieser viel heterogeneren Welt sind Frühförderung, familien- und schulergänzende Kinderbetreuungsangebote und Integration wichtige Gesellschaftsthemen und wachsende Bedürfnisse der heutigen jungen Generation, Diese Themen muss eine langfristig denkende Gemeinde aktiv in die Hand nehmen, wenn sie attraktiv bleiben will. Es ist deshalb geplant, die Tätigkeiten der Gemeinde in diesem Bereich bereits 2019 mit der Schaffung einer Teilzeitstelle für Gesellschaftsfragen gezielt zu verstärken. Die Gemeinde setzt auch weiterhin auf eine enge Partnerschaft mit den in diesen Bereichen tätigen Vereinen.
4.3.2 Reorganisation der Gemeindeverwaltung – die Gunst der Stunde nutzen
Die Chance soll genutzt werden, dass gleichzeitig mit der Bildung der Einheitsgemeinde die Gemeindeverwaltung einer grösseren Reorganisation unterzogen wird. Es ist zu prüfen, ob Reorganisationsschritte allenfalls vorzuziehen sind, um jederzeit eine gute bürgernahe Aufgabenerfüllung in einer neuen Aufbau- und Prozessstruktur gewährleisten zu können. So könnte es sich als zweckmässig erweisen, die Konzentration der Führungsstruktur bzw. die neue Bereichsbildung bereits auf das Jahr 2020 einzuführen und praktische Erfahrungen zu sammeln, bevor die Einheitsgemeinde operativ wird.
5. Fazit
Schulrat und Gemeinderat ziehen aus den vertieften Abklärungen folgende Schlüsse:
1. Die oberste Zielsetzung einer Einheitsgemeinde bildet die Ganzheitlichkeit in der strategischen Führung der Gemeinde St. Margrethen. Sie umfasst die gemeinsame Standortentwicklung und eine integrale Aufgaben-, Investitions- und Finanzplanung.
2. Bei der Bildung einer Einheitsgemeinde handelt es sich grundsätzlich um ein Strukturbereinigungsresp. Strukturvereinfachungsprojekt (weniger Mandatsträger; klare Aufgabenteilung zwischen Schule und Politi- scher Gemeinde; primär keine Sparübung).
3. Alle Aufgaben der Gemeinde werden zentral an einem Ort behandelt und von einer Bürgerschaft beschlossen. Die pädagogischen Aufgaben und die Schulqualität sind weiterhin im selben Rahmen gewährleistet.
Zusammenfassend kommen Schulrat und Gemeinderat zum Schluss, dass die Chancen durch die Bildung einer Einheitsgemeinde gegenüber dem IST-Zustand überwiegen. Sie empfehlen der Bürgerschaft, den Prozess mit dem Ziel weiterzuführen, über die Inkorporation im Herbst 2019 zu entscheiden. Dafür sind weitere Vorbereitungsarbeiten insbesondere hinsichtlich Organisation (Gemeindeordnung und Verwaltung) notwendig.
6. Weiteres Vorgehen
Am 29. März 2019 beschliessen die Bürgerversammlungen der Schulgemeinde und der Politischen Gemeinde im Grundsatz über die Weiterführung der Arbeiten im Projekt (Phase 2 mit Inkorporationsvereinbarung).
Schulrat und Gemeinderat unterbreiten folgenden Antrag:
«Die Räte werden beauftragt, den Prozess der Bildung einer Einheitsgemeinde weiterzuführen und im Herbst 2019 den Bürgerschaften die Inkorporationsvereinbarung zu unterbreiten.
6.1 Was geschieht bei einem Nein?
Schulgemeinde und Politische Gemeinde bleiben zwei autonome Gemeinden, die für die konstruktive und optimale Zusammenarbeit über keine rechtsverbindliche Grundlage verfügen. Die Räte werden die Zusammenarbeit auf dem bisherigen Weg fortsetzen. Die getrennte Budgetverantwortung bleibt und die Zusammenarbeit ist fallweise mit separaten Leistungsvereinbarungen zu regeln.
6.2 Was geschieht bei einem Ja?
Bis August 2019:
Schulrat und Gemeinderat erarbeiten die rechtlichen Grundlagen (Inkorporationsvereinbarung und neue Gemeindeordnung) und parallel dazu die neue Organisationsstruktur samt Funktions- und Stellenbeschreibungen für die Verwaltung.
Oktober 2019:
Die Bürgerschaft der Schulgemeinde beschliesst an der Urne (Art. 8 lit.f GO) über die Inkorporationsvereinbarung. Diese wird anschliessend in der Politischen Gemeinde dem fakultativen Referendum unterstellt. Der Kanton genehmigt die Inkorporationsvereinbarung.
2020:
Nach Genehmigung der Inkorporationsvereinbarung durch den Kanton erlässt die Bürgerschaft der Politischen Gemeinde an der Bürgerversammlung im März 2020 die neue Gemeindeordnung (mit neuen Zuständigkeiten und Kompetenzen). Im September 2020 wählt sie die Behördenmitglieder für die neue Amtsdauer 2021-2024.
2021:
Mit der neuen Amtsdauer tritt am 1. Januar 2021 die Einheitsgemeinde St. Margrethen in Kraft.
Antrag an die Bürgerversammlungen
a) der Schulgemeinde St. Margrethen
b) der Politischen Gemeinde St. Margrethen
Schulrat und Gemeinderat beantragen Ihnen, folgendem Antrag zuzustimmen:
Die Räte werden beauftragt, den Prozess der Einheitsgemeinde weiterzuführen und im Herbst 2019 den Bürgerschaften die Inkorporationsvereinbarung zu unterbreiten.
